立法求共识 执法树新风
2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式施行，上海进入垃圾分类“强制时代”。引领垃圾分类绿色生活新时尚的上海，再次吸引了全国乃至世界的目光。
只有切合实际，才能够保证创制出科学有效的法律规范。上海围绕“全生命周期管理、全过程综合治理、全社会普遍参与”的立法思想，重点研究约束手段和执法可行性、分类投放管理责任人制度、垃圾源头减量、末端资源化、管理智能化等问题，并广泛征求意见，凝聚社会共识。上海市人大常委会连续在2017年、2018年将生活垃圾分类管理作为市、区两级人大代表下社区活动的主题，听取市民意见近2万人次，并发放3万余份调查问卷、3次征求全体市人大代表对条例草案的意见，共有270多位人大代表提出380多条意见建议，其中50多条被采纳。市人大先后组织150多位市人大代表参加立法实地调研和代表论坛。在此基础上，2019年1月31日，上海市十五届人大二次全会高票通过《条例》，成为全国首部由人民代表大会通过的关于生活垃圾管理方面的省级地方法规。
这部曾被称为垃圾分类“史上最严”的《条例》规定，上海市生活垃圾按照可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾分为4大类，个人或单位未按规定分类投放垃圾将面临处罚。除对个人混投行为处50元以上200元以下罚款外，对单位未按照规定分类投放的行为，规定最高可处5万元的罚款。对生活垃圾收运单位、处置单位不遵守相应规范的，分别规定最高可处10万元、50万元的罚款，情节严重的吊销单位经营服务许可证。《条例》还确立了失信惩戒制度。《条例》中专门提出“促进源头减量”，其中明确规定，餐饮服务和餐饮配送服务提供者不得主动向消费者提供一次性筷子、调羹等餐具，旅馆经营单位不得主动向消费者提供客房一次性日用品。
无论是《条例》的立法者还是执法者，他们都意识到，垃圾分类成功与否，在于《条例》的执行。2019年7月1日，上海市城管执法部门就出动执法人员检查各类单位4216家、教育劝阻相对人881起、责令当场或限期整改623起，共依法立案查处生活垃圾分类违法行为20起。
上海市宝山区大场镇乾溪三村是一个典型的老旧小区。该小区从2019年3月开始实行垃圾分类，设立了“红黑榜”制度：垃圾箱房对面装有监控设施，首次未按规定投放垃圾的居民将被纳入“红榜”，由居委会相关负责人进行劝责；屡次不改的则归入“黑榜”，交由城管执法人员进行劝诫。小区门口的电子屏每天滚动播放“红黑榜”记录。
自2019年7月1日起，上海市内酒店不再主动提供一次性牙刷、梳子、浴擦、剃须刀、指甲锉、鞋擦“六小件”，以促进资源的减量化和再利用。
据上海市城市管理行政执法局发布的信息，自《条例》实施以来，全市城管执法系统聚焦“分类投放、分类收集、分类运输、分类处置”4个环节，加强全方位宣传、实施全覆盖检查，全面深入推进专项执法整治行动，为促进生活垃圾源头减量和资源循环利用提供有力的执法保障。2019年7月－12月，全市城管执法系统共依法查处生活垃圾分类案件5546起，向征信平台推送生活垃圾分类违法信用信息232条。在查处案件中，未分类投放案件3265起，占案件总数58.9%；未设置分类容器案件2054起，占案件总数37.0%；混装混运案件100起，占案件总数1.8%。
2019年7月－12月，全市共出动城管执法人员19.4万人次，开展执法检查8.1万次，对全市1.2万余个居住小区、230家生活垃圾收运企业、10家生活垃圾大型中转场所、9家生活垃圾末端处置企业实施了全覆盖检查。其中，共教育劝阻相对人38794起、责令当事人整改24629起，其中责令单位整改19674起、责令个人整改4955起。
上海市人大常委会委员、城市建设环境保护委员会委员魏东表示，《条例》实施以来，垃圾分类取得的成果和民众参与度均可以用“超出预期”来形容。
上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室委托专业第三方机构，对全市居住小区进行实地测评。根据公布的综合测评结果来看，2019年4－6月，全市220个街道（镇、乡、工业区）中，达到优秀和良好的仅有73个。《条例》实施后的7－10月，上海16个区生活垃圾分类实效综合测评均达到“优秀”标准，220个街道（镇、乡、工业区）生活垃圾分类实效综合测评均达到“良好”及以上标准，其中，216个为“优秀”、4个为“良好”。
外卖平台“饿了么”的一组数据则显示，从2019年7月1日到11月底，仅上海地区的无需餐具环保外卖订单就节省碳排放800吨。
整体推进垃圾全程分类体系
垃圾分类关系到人的行为模式、基础设施及公共服务运转方式的重大转变，是一项系统工程，完善全链条是其中关键。整体推进垃圾全程分类是上海此次垃圾处理革命的基本战略。生活垃圾全程分类其实就是“一分到底”：从源头的投放，到中端的收集、运输，再到末端的处理，都必须按照四大类分开。
在投放环节，上海实行“定时定点”投放，基本早晚各一次，其他时间垃圾箱门自动关闭。垃圾箱门设有自动感应装置，在投放时间，投放者来到垃圾桶前，门会自动打开。为方便居民，垃圾箱旁边设有洗手盆，顶上建设了防雨檐棚。在分类收集环节，实现分类驳运模式和驳运工具的规范化；分类运输环节，配置分类收运装备，改造分类中转设施；分类处置环节，提高湿垃圾资源化能力，提升干垃圾无害化处置水平；通过“两网融合”，将垃圾收运环卫系统与再生资源系统衔接融合，真正做到垃圾减量、资源增量。
截至2019年年底，上海居民区垃圾分类2.2万个投放点改造工作基本完成，全市更新完善道路废物箱标识达4万余个。配置及涂装湿垃圾车1461辆、干垃圾车3079辆、有害垃圾车87辆、可回收物车237辆。全面完成41座中转站改造，市集运码头配置50只湿垃圾专用集装箱。建成两网融合回收服务点15767个、中转站200个、集散场10个。生活垃圾处置能力稳步提升，湿垃圾处置项目1个已建成、5个已开工、3个即将开工。
从前端看，全市居住区垃圾分类达标率由2018年年底的15%提升到2019年年底的90%。2019年年底，全市每天分出可回收物量达5960吨，较2018年同期增长4.6倍；湿垃圾分出量约达8710吨/日，较2018年同期增长1倍；干垃圾处置量低于14830吨/日，较2018年同期减少33%；有害垃圾分出量1吨/日，较2018年日均增长9倍多。从中端看，做到了全面全程分类收运。从末端看，全市每天干垃圾焚烧和湿垃圾资源化利用量从2018年年底的1.4万吨提升到2019年年底的2.435万吨，增长了74%。资料显示，上海对垃圾分类末端设施投入已超过200亿元，生活垃圾填埋率从原来的50%以上下降到了30%以下。到2022年，上海将实现生活垃圾“零填埋”。
在闵行区餐厨再生资源中心，一辆辆载满湿垃圾的运输车缓缓驶入，在密闭仓里卸下后，湿垃圾将分3类被处理。其中，残渣过滤后被运走；污水通过提油处理形成粗油脂，为近200家加油站提供生物柴油；留下来的有机物会通过微生物好氧发酵系统转化成肥料产品。据介绍，目前该中心处理系统的处置能力已接近每天245吨，服务闵行区、徐汇区的近500万人口。该中心的湿垃圾接收量在《条例》实施后显著增加，状态已由“吃不饱”变成了“吃不了”。目前，上海湿垃圾处理能力还不到5000吨/日，缺口很大，下一步需要加快处置设施建设。
垃圾分类刻不容缓、没有退路。上海垃圾分类工作为其他城市提供了经验和借鉴。但垃圾分类是一场全民性的“生活革命”，需要久久为功，任重而道远。
摘自 《中国建设报》 2020.01.13 记者 胡春明
