2015年12月召开的中央城市工作会议提出，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。2016年2月下发的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。“多规合一”是解决当前空间规划各自为政问题的重要途径，也是落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的重要任务。住房城乡建设部启动并推动了市县“多规合一”试点工作，指导浙江省嘉兴市和湖州市德清县、安徽省淮南市寿县、福建省厦门市、广东省四会市、云南省大理市、陕西省渭南市富平县和甘肃省敦煌市8个试点市县，探索空间规划体制改革，积累了德清等模式的改革创新经验。
布好“一盘棋”，优化全域空间结构
实践探索表明，“多规合一”整体上强化底线思维，将生态文明建设放在突出位置，科学统筹发展与保护的关系，统筹城乡空间功能，优化全域空间结构，形成“横向到边、纵向到底、多规协同”的全域空间规划“一盘棋”，建立覆盖全域的“多规合一”控制线和控制指标体系，是实施空间资源管理的科学依据。
早在2004年，习近平同志在浙江省工作期间主持召开的全省统筹城乡发展座谈会明确要求，各市县要研究制定市县域总体规划。2006年，习近平同志在浙江全省城市工作会议上部署强调要“全面推开县市域总体规划编制，并以此为契机将城市规划建设管理的各项工作延伸到乡镇和村庄，使中心镇和中心村纳入城市规划，实现规划一张图，城乡全覆盖”。
2004年，德清县作为浙江省首批市县域总体规划编制试点市县之一，按照城乡规划和土地利用总体规划“两规衔接”的要求开展县域总体规划编制实施工作，综合协调城乡空间布局和各项建设活动，有效促进了全县经济社会全面发展。
在“两规衔接”的基础上，德清县以列入本次全国“多规合一”试点为契机，以县市域总体规划为平台，进一步建立了五大类30项指标统一核心指标体系，从规划期限、目标、内容等方面理顺“多规”关系，形成一本规划。规划预测全县常住人口从2013年的60万人增长到2030年的88万人，而城乡建设总用地从现状139平公里增加到148平方公里，只增加9平方公里，进一步提高了土地集约利用水平。
德清县进一步优化全域“三生空间”功能格局，划定了9%的生产空间、15%的生活空间和76%的生态空间，其中非连片生产空间由现状的22.3平方公里减少到10.6平方公里，减少部分主要是闭坑矿复垦、复绿的生态空间；农村生活空间由现状的56.9平方公里减少到38.8平方公里，减少部分主要是农村居民点规划集聚后复垦、复绿的生态空间。实现城乡发展从注重“增量”转向“存量”，从注重“外延扩张”转为“高效适度”，提高了空间利用效率和空间管控能力。
“多规合一”的核心是以城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”为基础，统筹生产、生活、生态“三生空间”，突出县域总体规划的战略性和纲领性，在没有新增规划的情况下，发挥对全域空间资源统筹管理的“一盘棋”作用，避免各部门之间的规划出现矛盾。这是试点工作的主要任务，也是落实习近平总书记“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”的重要方法创新。
管好“一盘棋”，提升空间治理能力
“建立空间规划体系，推进规划体制改革”，是住房城乡建设部县市“多规合一”试点承担的主要目标任务，也是住房城乡建设部落实国家治理体系和治理能力现代化建设的重要着力点。2016年9月1日，住房城乡建设部召开全国城乡规划改革工作座谈会，提出要围绕“一张图、一张表、一报告、一公开、一督察”，在城市总体规划编制、审查审批、批后监管三个环节上精准发力，形成“五个一”的规划制度和相应的管理机制。这为未来城乡规划体制改革指明了方向。
目前，住房城乡建设部试点县市基本建立了长效管控“一盘棋、一张图”机制，落实多规成果动态更新衔接。以德清县为例，一是建立工作推进机制，成立以县委书记和县长为组长的工作领导小组。二是建立协作联动长效机制。通过完善德清县规划管理委员会议事机构的职能，统筹推进“多规合一”成果编制与管理实施、开展法定规划的联动修改和动态更新。建立多规协作联动和长效管理运行机制，明确统一衔接规划编制的时间节点、内容、实施评估等，做到各级专项规划与县域总体规划相统一。三是建立督察考核机制。将“多规合一”工作纳入年度综合考核的重要内容，根据“多规合一”政策分区对全县各镇、街道、部门进行分类考核，有效引导不同区域和部门实现科学发展。
在规划行政体制改革上，德清县推动项目审批流程再造，实行“标准承诺制”改革，实施精准高效服务。建立由规划协同平台、审批服务平台、部门服务平台组成的“1+1+N”“多规合一”信息平台，再造项目审批流程，将蓝图从纸面落到地面。在规划协同平台上，统一空间坐标，汇集部门各类规划信息，实现多规信息“一平台”集成，一键生成招商引资和工业技改项目“体检报告”，极大简化了项目前期流程。该平台自2016年5月起运行，已累计通过项目156个。在审批服务平台上，对审批流程进行再造，实现从“部门审批”向“综合审批”转变，实现了项目审批“一站式”办理。现阶段，在莫干山国家高新区开展企业投资项目“承诺制”改革，取消审批前置，形成“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”的审批改革新模式。
在改革效果上，激发“农地入市”和“农村三权”改革活力。通过“多规合一”，对全县1934宗农村集体经营性建设用地进行梳理，明确可直接入市地块1119宗。赋予其与国有建设用地同等入市、同权同价的土地权能，率先敲响全国“农地入市”第一槌。目前，已实施入市地块80宗、582.6亩，总成交金额1.42亿元。
建好“一盘棋”，共筑美丽幸福家园
党的十八大提出了建设美丽中国、实现“两个一百年”的中国梦的总目标。为落实党的十八大精神，住房城乡建设部“多规合一”试点工作提出提供新型城镇化改革发展基础动力的工作目标，规划建设生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的幸福家园，着力提升城乡居民获得感。
德清县通过“多规合一”试点工作，优化了城乡空间功能布局，明确了各级城镇和村庄的定位、规模、形态。在美丽县城建设中，进一步完善城市功能、提升城市形象、改善城市环境，全力打造国际化山水田园城市；在美丽城镇建设中，突出有产业、有文化、有个性的要求，助推特色小镇建设和农民就近城镇化；在美丽乡村建设中，分区分类制定村庄整治指引，打造了全覆盖的美丽宜居村庄，在全县域形成了美丽县城、美丽城镇、美丽乡村交相辉映的新型城镇化格局，有效构建了布局合理、功能齐全、城乡一体的现代化基础服务设施网络体系，让城乡居民共享发展成果。
德清县通过“多规合一”改革试点工作，布好、管好、建好一盘棋，使得德清的“山水林田湖城乡”作为一个有机生命体迸发出新的活力与魅力，让美丽中国梦目标更近一步。城乡规划正通过编制、审批、实施、监管、许可等多方位改革，真正成为落实生态文明建设的基础保障、建设宜居城市的战略引领、推进治理体系和治理能力现代化的重要途径。 （有修改）
摘自 《中国建设报》 2016.12.15 规矩
